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中投評論：“鬼城”，城市大躍進時代的魅影！
作者：中投顧問 時間：2015/10/13
新聞節選：
深圳市規劃和國土資源委員會巡視員、中國工程院院士郭仁忠透露，國務院城鄉規劃主管部門會同國務院有關部門組織編制全國城鎮體系規劃，其中一個關于12個省會城市和144個地級市的調查顯示，省會城市平均一個城市規劃4.6個新城（新區），地級城市平均每個規劃建設約1.5個新城（新區）。某一個西部省會城市提出建3個新區、5個新城，總面積是現有建成區面積的7.8倍。“全國新城新區規劃人口達34億，這是嚴重的失控。”郭仁忠說。
周一星認為，解決收入差距、城鄉差距、區域差距拉大等問題，未必要強調大城市的發展，可能是發展中小城市，特別是縣級城市，因為它們與農民聯系更密切。比如，京津冀協同發展中，他覺得要把力量放在北京以外的地方去更好一點，北京不應該再繼續集聚更多的功能。（原文標題：院士透露國務院調查：全國新城新區規劃人口34億，嚴重失控澎湃新聞，有刪減）
中投評論：
本文節選了新聞報道中關于部分地方政府在實現“城鎮化”過程中出現的“攤大餅”、熱衷于規劃新城新區，進行簡單粗放城市化，導致“鬼城”出現的現象。針對這一現象，筆者主要從“鬼城”形成原因和產業規劃兩個角度簡單闡述一些個人拙見。
首先，我們得知道什么是“鬼城”：隨著城市化的推進，出現了越來越多的新規劃高標準建設的城市新區，這些新城新區因長期出現空置率過高，鮮有人居住，夜晚漆黑一片，被形象地稱為“鬼城”。
判定“鬼城”的標準又是什么呢？根據《中國大陸城市“鬼城”指數排行榜2014》報告中提到的判定標準是：城區人口與建成區面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5。這一標準被稱為“鬼城指數”。理論依據來自國家住建部的占用地標準：每平方公里建成區容納1萬人口。
如果一個城市對外來人口吸引力不強，短時間內難以達到這一所謂的“鬼城指數”，就可能淪為“鬼城”。
“鬼城”，究竟是誰建？
新聞中提到的“鬼城”是一個全國性問題，二線以下城市尤其突出，是房地產市場產品供需失衡的極端表現。那么，誰又是“始作俑者”呢？
政府是主要推動力量，有不可推卸的責任。“新城熱”、“新區熱”，表面上看是推進新型城鎮化建設，實質上卻是部分地方政府提升“形象政績”和“數字政績”的手段。地方政府對土地財政收入過分依賴，從而罔顧人口常識、忽視城市發展規律。
深究其原因，根子卻在于中央對地方政府的政績考核模式：上一級政府每年都會對下級政府下達固定資產投資考核目標，使得許多地方政府想方設法搞大項目、大投資，出現重復建設。
開發商提供的城市配套建設體量與主導功能建設體量不匹配。絕大部分“鬼城”的通病是配套功能絕對體量不足或者相對分布不均，造成城市服務功能缺失。“睡城”的形成就是典型例子。
絕對體量不足和相對分布不均都會令整個“鬼城”規劃范圍內的基礎商業、公共服務、市政等配套設施建設量同居住、商務、工業等新城主導功能的建設體量之間不成比例，配套設施大幅落后于主導功能建設量的現象也是司空見慣。
“鬼城”，又為誰而建？
新聞中提到全國新城新區規劃人口達34億，而目前我國人口“僅”為13.68億人，況且其中很大一部分人口已在現有的城市或者農村定居，不可能全部進入新規劃的能容納34億人口的新城新區。
根據花旗銀行最近的一份報告中指出，過去10-15年積累出現的信貸透支等因素制約著現有過剩房地產的消化速度。
其實，在當前人口增速與經濟增速雙雙放緩的情況下，中國持續享受了三十多年的“人口紅利”，似乎將要告一段落了。
這34億人口城市規劃意味著，中國城市住房市場進入了難以想象的大躍進時代，尤其在國內二線以下城市。
如何避免“鬼城”重生和蔓延？
從國家層面開始控“鬼”。國土資源部在2014年出臺了《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，指明了在新常態經濟環境下，我國新型城鎮化的發展戰略。針對目前城市新區擴張問題比較嚴重的形勢，國家應嚴格核定各類城市新增建設用地規模，嚴控城市新區用地，做到能不批就不批。筆者在調研過程中發現，部分地方政府在用地指標上已經有所節制。
同時，考核機制上與經濟同步轉型。國內經濟在轉型，結構在調整，但來自上級的政績考核機制未能同步轉型，對GDP、固定資產投資、招商引資等指標的考核仍對地方政府的行為起著主導作用。考核機制如果不能實質性轉變，必然導致地方官員新瓶裝舊酒，換個土地財政馬甲再上陣。
不要讓規劃圖紙成稿紙。根據《城鄉規劃法》規定，一個城市的總體規劃必須要經過一定的審查審批程序。如果一個城市“一把手”或者規劃者個人意志太過強烈，城市規劃可能會嚴重失控，城市規劃圖紙往往就變成個人隨意涂抹的稿紙。
說到這，就不得不提“三規合一”、“多規合一”的重要性。發改委、住建局、國土局等部門負責審批與新城新區有關的事項，部門之間，甚至包括與外協咨詢機構之間應形成積極有效的溝通互動，避免“多規失衡”的局面。
各大城市在規劃新城新區的時候，應做到邊界劃得合理，“紅線”能夠守得住。
“產城融合”是復活“鬼城”的關鍵。我們要意識到，指望救樓市是無法消化規模龐大的“鬼城”的，在當前人口增速與經濟增速雙雙放緩、地產信貸危機初顯的情況下，解決過剩的新城新區應以導入產業作為突破口。
城鎮化建設歸根結底是要實現“人”的城鎮化，城鎮化發展關鍵是依靠產業支撐，通過產業創造就業，以達到產城融合、集聚人口的目的，從而避免突破“鬼城指數”。
而“產業地產化，地產空城化”是一般新城新區的重要特征。
在復活“鬼城”的努力中，需要注意弘揚城市特色文化，可以培育和發展城市旅游產業。同時，要立足消費這一城市的根，加大商業配套建設，積極發展現代服務業，以增加城市吸引力。
還需研究時下新興產業發展動向、國家政策動向、發達地區產業（或功能）轉移動向等，發展新興產業和承接部分優質產業。研究如何結合當地傳統優勢資源，淘汰低端產業，吸引和培育新型的企業或者產業，特別是要走產業集群的道路。
一言以蔽之，依靠產業發展支持城市建設，才是驅散現代新型城鎮化過程中的“城市魅影”的有效方法。
